体操——全国锦标赛：男子个人全能赛况

所以，加快民族自治地方的基层地区的文化、教育、医疗、卫生设施建设，既是对当地各族人民经济、社会、文化权利享有的基本保障，也是国家籍以通过绩效合法性巩固政治认同的重要方式。

但是，行政行为显失公正的司法审查命题则与清水澄的分析有一定的差距。从法律理论上讲，违法行政行为与不当行政行为应是两种不同性质的变态行为。

而当行政主体的行政行为要件都比较符合法律规定的形式要件，但行政行为的内容有一定瑕疵时，就可以将这个有瑕疵的行政行为视为显失公正的行政行为，也就是说，其对行政行为显失公正的分析是从行政行为理论入手并以行政行为理论而告终结的。显失公正行政行为由人民法院判决变更则是另一种受案逻辑，即先予以受理，在进一步的审查过程中再作出公正与否的结论，其符合司法审查制度对行政行为进行事后救济的逻辑。进入专题： 行政行为 显失公正 。前者指行政行为在形成时行政主体必须依严格的法律条件而为之，只能从法律规定的严格条件中寻求答案，不能进行选择。司法是否应当具有这样的裁量权，向来就是有争议的，清水澄虽然否定了这个观点，但其他一些学者则认同司法权的自由裁量。

这样的行政行为在行政法治实践中占绝大多数。[6]然而，人们对显失公正之行政行为的分析很少与行政行为的类型划分联系在一起进行考虑。有关总统与参议院在缔约权方面的关系，可参看[美]路易斯·亨金著：《宪政·民主·对外事务》『M』，邓正来译，生活·读书·新知三联书店1996年版，第二章立宪民主中的缔约权。

司法权作为一个国家机关可以制约另一个国家机关（如国会或政府），但不能制约整个国家（元首代表这个国家）。实权元首一般多见于总统制国家，如美国、俄罗斯等。在这些权力链中，不论其实权属于议会，还是国会和总统共有，或由议会授权总统，但其程序性虚权都属于国家元首。[56]美国的开国先父之所以把总统特赦权写入联邦宪法，是为了使总统能够更好地处理紧急事件和政治叛乱。

首先，特赦之所以要由政府首脑决定而不是由法院决定，是因为特赦的理由（虽然特赦不需要讲理）通常是出于政治上的安抚与和解，国家对于政治上的反对派、叛乱分子等进行特赦，有助于国家的政治和解，有助于社会的安定与和谐。李步云主编：《宪法比较研究》『M』，法律出版社1998年版，第718-719页。

虚权元首仅仅是元首，只能行使元首权而不能行使政府首脑的行政权，虚权元首的虚主要表现在其没有最高行政权。（一）虚权元首和实权元首之分虚权元首主要表现为元首只拥有一些礼仪和程序上的权力，如在议会通过法律后做程序性的公布（只能公布不能审查和否决）。这与司法权的抑制性有关，地位的过度上升会产生危险，当司法参与各种活动使政治决策罩上公正的决策的同时，它也可能使人们把司法制度与政治倾轧联系起来。【注释】[1] 通常是相对否决权，在现代国家中元首一般都没有法律的绝对否决权，除非是君主专制国家。

如果仅仅是公布法律，那么这一公布权无疑只属于国家元首。[6]有学者将阐述国家的意愿，称之为‘政治，而执行国家的意愿则为行政，梅里亚姆指出，‘政治项下包括制定宪法、一般立法活动、选择政府官员、到法律真正制定范围的法院工作、政党活动以及对国家意愿活动的监督。[19] 关于国家主权的对外性与对内性，国家权利与国家权力、其所有权与使用权的区别，详见马岭：宪法权力概说『C』，《法治论丛》2010年第2期。（二）在某些权力链中，实权或属于议会，或属于国会和总统共有，或由议会授权总统，但其程序性或象征性的虚权都属于国家元首专有其一、发布紧急状态令等。

[13] [德]康拉德·黑塞著：《联邦德国宪法纲要》『M』，李辉译，商务印书馆2007年版，第414页。从统计数据上看，经特赦的案件在刑事案件总数中占的比例是微乎其微的。

韩大元主编：《外国宪法》『M』，中国人民大学出版社2000年版，第410页。议会、法院和政府作为国家机关行使的虽然也是国家的权力，但大多只是国家的某部分权力（外交权、国防权有时例外），只有国家元首行使的国家权力才是将国家作为一个整体来行使的，元首是整个国家的代表而不是某一个国家机关的代表，它不仅具有最高性，而且具有整体性。

但这属于一种临时任命，被任命者最多干到当届国会任期结束。姜教授认为主要理由有：（1）国家行为具有紧急性，诉诸法院可能造成时间耽误，丧失重要时机，导致国家利益的重大损失。国家是国家权利的所有者，元首是国家权利的使用者。国家权利的主体是国家，国家权利的内容是国家的独立权、平等权、自主权等等。[10]另一个原因是违宪审查本身意味着赋予法院（通常是最高法院）一定的政治功能，通过违宪审查将政治问题转化为法律问题。见《奥巴马绕过国会参议院任命四名大使，利用休会任命权》『C』，人民网2010年12月31日 08。

实权元首一般是指元首的权力不仅拥有礼仪和程序上的权力，而且对这些权力的实体内容有决定权。如小布什两个任期内动用这项特权任命超过１７０人，克林顿两任内通过这种方法共任命１４０人。

如果总统不签署，可将其送还国会，如果两院复议后都以2/3多数再次通过，则视为推翻总统否决。……奥地利总统海因茨·菲舍尔以年薪29.8万欧元(约合月薪2.4万欧元)的巨额工资，高居欧洲元首收入排行榜首位。

（2）国家行为需要保密， 而司示程序要求公开，这样就可能造成泄密，导致国家利益的重大损失。在议会或政府作出实质性决定后在形式上签发有关命令（如签发战争动员令）。

国家作为一种抽象存在不能自己行使权利，而是需要一个代表代替国家行使国家权利，国家元首正是一个这样的机关。我国有学者认为宣战权属于外交权的一种，[32]也有学者认为宣战权属于军事权，[33]笔者认为关于战争的权力规范是一权力链，它们兼有军事权和外交权的双重属性，但宣战权作为其中一个环节应是外交权（针对他国），是对外行使的，属于国家元首。这类命令的决定权应属于议会，执行权属于政府，发布权属于元首。[39] 总统还可以利用休会任命权绕过国会参议院进行任命，这是法律赋予总统在国会休会期间的一种灵活处理方式。

如国家元首接见外国大使是国家行为，但不一定是政治行为，有时候是（如通过接见表明某种特殊的政治含义），有时候不是（如只是履行外交程序），如果认为外交礼仪都具有政治意义，似乎是把外交完全等同于政治，认为外交是政治的一部分，笔者觉得似乎不妥（除非将政治做最广义的解释）。在议会通过法律之后，由国家元首公布法律，说明法律不仅是议会这一国家机关行使权力的产物，而是国家作为一个整体对内实现统治权的方式，是国家对本国的所有法人、公民乃至居住在本国的一切自然人和法律拟制人权利（权力）义务的规范。

[3]但是，当实权在元首手里时，总理并不是虚的，而是作为总统的执行机构存在。有的学者认为，‘从我国宪法和国务院组织法的规定看，国务院各部委不是实施国家行为的主体。

笔者对此的基本划分是，当某一职权涉及到内外有别时，元首权主要是对外行使的（对国家间事务和关系的处理），行政权主要是对内行使的（政府与公民或法人等发生权利义务关系）。[44]在不同类型的政体模式中，高级官员提名权的归属可能不同——有的国家属于首相，有的国家属于议会，有的国家属于总统（作为政府首脑的总统），但任命权却都属于国家元首，这足以说明国家元首的这一程序性虚权是一种公认的必要。

而国务院的部门在性质上是中央政府的部门，可以代表国家(当然它所实施的国家行为应得到国务院的批准)，因此在特定情况下可以成为国家行为的主体。[19]（四）元首行使的国家权利不等于元首权利当元首代表国家行使国家权利时，元首行使的是国家权利，此外元首还有元首权利，但元首权利不是国家权利。而美国最高法院的司法裁决往往倾向于美国总统。刘向文著：《俄国政府与政治》『M』，台湾五南图书出版股份有限公司2002年版，第154页。

总统特赦一直被用来安抚政治上的反叛活动，例如在时机适当的时候给予叛乱分子特赦，以恢复国家的平安等。因为外交部、国防部的有些行为只是内部的业务管理。

卡特总统向国会提交《中美贸易协定》时说明他准备给予中国最惠国待遇，而放弃要求中国允许其公民自由出境并不对出境征收过高的税（这是美国对待非市场经济国家的政策），尽管其他共产党国家很少享有这种待遇，国会还是以绝对多数批准了《中美贸易协定》。[47] 同前注『31』，第129-130页。

而在现代民主国家，国家权利和国家权力的所有权和使用权都实行了分离，国家权力的所有权属于国家，使用权分别属于立法、司法、行政等国家机关。从美国立宪者最初的目的来看，是想确立一种国会稍微占优势，国会与总统在外交决策权上大体平衡的关系格局。